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本站网址：www.yinlu.net 来源：银路网 作者： 发布时间：2007-08-31

　　政府角色与管制方式得变　　北京大学光华管理学院副院长张维迎说到公用事业民营化，其点出的第一个关键问题就是政府的管制问题。

　　天则经济研究所学术委员会主席张曙光分析说，世界各国对民营公用事业的管理有两种类型。一种是机构能力强的国家，对公用事业的管理一般采取限价的方法，这样既可明确独立法规制定者的职责范围，又可明确机构在制约武断行为中的作用，一方面有利于激励公用事业有效运作，另一方面又把大量处理权限交给了法规制定者。例如，美国采取的是限价方法，由管理机构根据年通货膨胀率减去调整系数规定一个总的价格上限。而机构能力弱的国家通常采取对公用事业私人投资者的管理承诺机制。有的政府与私人投资者签订法律上硬性规定的“或取或付”协议，或者利用第三方担保，以免私人投资者和贷款人遭受非商业风险。

　　中国一方面政府的行政控制能力较强，另一方面，政府的法治化能力又很弱。在目前的情况下，企图完全靠正规的法规管理是不现实，甚至是无效率的，而利用各种管理承诺机制也许是利大于弊。同时，体制转型中的不确定性，政府官员的期限和短期行为，参与公用事业的私人投资者和贷款人最大的担心是，政府更迭，官员食言。这也是公用事业民营化的最大障碍。

　　为此他建议，私人投资者和贷款人参与并取得公用事业产权，实施公用事业私人经营，最好能通过一个公开竞争过程，并与政府签订合同。而如果管理承诺机制能够取得上级政府和财政作为第三方担保，也是非常理想的模式。

　　建设部政策研究中心副主任秦虹认为，在公用事业民营化之后，政府要做好三个转变。

　　一是政府要与生产者的角色分离。在市场化供给的条件下，政府仍是公用服务的规划者和决策者，但不再是服务的生产者。政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善某种市政服务，但至于由谁来投资，谁来生产，如何实施，则应采用市场机制，政府不再对公用设施企业的经营管理有决定权。

　　二是政府管制与市场竞争要有机结合。政府的直接干预将表现政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。但下令管制不等于政府提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产，生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，应采取政府采购的方式，招标选择生产者，对经营性服务，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者。

　　三是合同约束取代行政管理。政府作为市政公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。如果服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。

　　合理定价与赢利模式得定　　经济学家茅于轼说，定价的原则无疑应以资源配置为准，但现在政府定价的原则却被各种主观愿望取代。有的强调我们要为国家分忧，减轻人民负担，坚决不涨价；有的则强调用价格作为惩罚手段，教训那些犯规的消费者；有的则干脆以敛财为目的，不顾社会公正，使政府的形象受到极大伤害。所以说，公用事业的定价是当前亟待整顿的一个领域。

　　天则经济研究所所长盛洪说，现在的所谓定价，其实就是在市场定价功能失灵的情况下，由政府聘请专家“猜”出一个恰当的价格，经过正当的法律程序，作为政府的管制价格由企业执行。

　　中国过去公用事业的定价是偏低的，价格低于提供公用事业的成本，这一方面导致公用事业的亏损，另一方面，企业效率不高也判断不出来，因为企业可以说这是政策性亏损。现在虽然建立了听证会制度，但听证会实际上没有法定权力去决定价格。不过听证会是把各方意见表达出来的程序，对政府定价会产生一定的压力，但最后定价仍是政府说了算。

　　虽然从理论上讲，大多数经济学家主张将自然垄断行业的价格定在平均成本水平上，但实际上，成本一般是企业内部的事情，企业有动机去虚构成本，夸张成本。因此最重要的是，要有一个中立的会计师事务所进行审计，而且还有管理顾问公司对哪些支出能够列入成本进行判断。

　　收费与定价直接关系着公用事业的收益问题，而许多时候公用事业的盈利模式也是需要企业和政府共同探索的。拿众所周知的地铁服务来说，东南大学经济管理学院的仇向洋教授就表示，地铁的建设需要探索先进的盈利模式。现在国内地铁建设的平均造价约为每公里6亿元，虽然如今一直在强调要进行“多元化”投资，但只有理想的盈利模式才可能吸引多方资金的投入。

　　他研究的地铁盈利方式包含五个层次：票务收入、地铁延伸收益、上盖物业收益、交通引导发展土地开发收益以及政府财政补贴。他说在地铁建设中就应该更多地考虑到这些问题，如上盖，也就是地铁地面上的商用房、写字楼、住宅、娱乐场所、商场、广场的物业收益，香港地铁60%的收益都来源于此。另外要大力提高站点周围一平方公里内的规划，提高地铁范围内的土地利用效率，集聚人气，良性循环。

　　盛洪说，这种作法的核心，就是将交易费用较高的产品或服务的成本，加在交易费用较低的产品或服务的价格中。政府可以将一段河道交由房地产开发商清理和维护，因为只要该开发商拥有沿河土地，河道的清洁就会提高沿河土地的价值。所以，公用事业定价中可以有各种各样的可开拓领域，我们需要的是创造性的思维。

　　公用事业投融资体制得放　　中国加快城市化的步伐对资金的需求提出了很大的要求。即使按城市基础设施占GDP的3%来估计，每年需要投入3000亿进行基础设施建设。

　　国家开发银行分析与金融产品局局长王大用认为，在这样巨大的资金需求下，首先必须解决地方政府合法负债的问题。他说，有多少钱办多少事的谨慎财政思想是没有错的，但有了这种思想的约束，到上世纪90年代后期，与耸立的高楼大厦相对应，城市公共基础设施落后的矛盾日益突出。如果把有多少钱办多少事的观念从一个财政年度扩展成十个财政年度，这样政府可以在十年的开始适当负债，把在十年内需要的基础设施按合理工期建成，用此后各年的建设资金分期还债。而硬环境的改善，带来投资环境的改善，投资的增加带来地方财力的加快增长，地方经济步入良性循环。

　　但目前地方政府负债遇到诸多法律与政策的障碍。首先是预算法规定地方预算不得列赤字，地方财政不得发债。同时，担保法规定，国家行政机关不得对外提供担保。在此情况下，各地的做法大致是，地方政府将规划建设的一批城建项目打成捆，由地方政府的代理人——城市建设投资公司(通常是国有独资公司)作为借款人申请贷款。

　　假如所建基础设施中有一部分是可以收费的，就要求地方政府把相关基础设施的收费权授予该公司；假如要靠国有土地使用权的转让收入还债，就把该转让收入的受益权授予该公司，对于收费不足以偿还贷款本息的部分，要求地方政府正式承诺安排地方本级财政公司用于还债。同时考虑到财政预算要经过同级人大批准，所以银行还要求当地人大常委会出具正式文件，批准政府的上述承诺。

　　但是在这个信用结构中，地方政府及同级人大对银行的承诺仍然是一种君子协定，依此发生的债权并没有法律的保护和政策的支持。

　　从完善金融体系，降低金融风险的角度分析，城市基础设施建设的债务融资渠道应该由银行贷款转向债券市场，地方政府通过发行市政债券从资本市场上融资，这是发达国家的主要做法。

　　但也有专家指出，在上述模式中，投资决策主体和资金使用都是政府部门官员做出的，项目的成败和利益没有挂钩，透明度低，监管不力。而政府通过成立一个公司来替政府借款，虽然不是政府直接来借，但是债务的偿还实际上是依靠政府的，把显性负债变成了隐性负债。

　　而民营企业参与基础设施建设就可以避免上述问题。以BOT项目为例，在项目运行过程中，政府可以和民营企业签订特许权合同，以特许权作抵押，地方政府、民营企业、银行三方的责权利都由合同界定，关系清晰，有充分的法律依据，解决了法律障碍，无论民营企业、地方政府还是债权银行的合法权益都得到了保护，实现了效率。

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