我看中投公司之五：治理结构仍然缺乏透明度

    （张明 中国社会科学院　世界经济与政治研究所博士）

　　作为国有独资公司，中投公司地位非常特殊。按常理，应该由国有资产监督管理委员会履行出资人的监管职责。然而，中投公司董事长楼继伟先生是正部级官员，中投公司本身是中国唯一一家正部级公司，直接向国务院汇报工作。相比之下，国家外汇管理局同样负责外汇储备的经营管理，但却是一家副部级单位，隶属于央行管理。为什么职能相似的机构的行政级别和隶属关系不同呢？

　　造成以上独特现象的根本原因之一，笔者认为，可能在于中投公司的组建是央行和财政部双方相互博弈的结果。绝大多数发达国家都存在“大财政小央行”的格局，央行出于独立性起见，仅负责制定货币政策，而外汇储备的所有权和管理职责均归于财政部，当然并不排除财政部将部分或全部外汇储备委托给央行管理的情况。而中国刚好相反，格局是“小财政大央行”，央行不仅负责制定货币政策，还拥有外汇储备并负责对其进行经营管理。在“三会”成立之前，央行还曾经负责所有金融机构的监管。由于中投公司的资本金来源是由财政部发行特别国债，借道农行和央行的外汇储备资产来置换后获得的，因此从理论上而言，中投公司隶属于财政部，财政部从理论上而言获得了部分外汇储备的所有权和经营管理权。对央行来说，成立中投公司意义不大，无异于“重新制造轮子”。而从财政部角度看，成立中投公司意义相当重要。最终中投公司不向财政部、而是向国务院汇报工作，这或许是为了在央行和财政部的博弈中寻求平衡的结果。

　　有观点认为，在国家外汇管理局之外另起炉灶的根本原因，在于外汇储备的积极管理需要招聘全球范围内的优秀人才，因此必须给予这些人才市场化的薪酬水平。由于外管局工作人员的待遇是公务员水平的，为了避免同一机构内部薪酬水平差异太大，因此才成立了中投公司。这种观点具有一定道理，但不会是根本原因，因为在中投公司高管和通过市场招聘录取的投资精英之间，依然存在不小薪酬差异。在中投担任高管的政府官员，薪酬虽然高于其他政府部门的同级别官员，但是不可能直接与全球基金市场接轨。如果薪酬差距不大，就很难保证能够招募到高水平的基金经理。

　　从中投公司党委会、董事会和管理委员会人员构成的机构背景来分析，可以得出以下结论：第一，中投公司的管理层来自各大部委，包括国务院、社保基金、财政部、央行、发改委、商务部、外管局、银监会等，这既反映了中投公司未来的投资行为可能要兼顾以上各部门的利益，同时也需要以上各部门的配合与协调；第二，中投公司管理层中没有一人来自国资委，不知道这是巧合还是刻意为之；第三，在中投公司管理层中，财政部背景的明显多于央行背景的。

　　虽然中投公司并不隶属于国资委，但其本身的治理结构是一个典型的国有独资公司结构，包括管理委员会（类似于总经理和经营团队）、董事会、监事会和党委会。这种治理结构的最大不确定性在于，外界并不明确董事会和党委会各自的职能和角色分工。例如，如果涉及基金高管人员的更换，到底是董事会还是党委会说了算？此外，董事会和党委会的成员并不完全一致，且各自来自不同的部委。那么一旦董事会和党委在关键问题上存在分歧时，这是否会体现为部委之间的利益冲突？

　　在这一方面，新加坡的两家主权财富基金的结构值得我们借鉴。新加坡财政部是这两只基金的唯一出资人。但是这两只基金从性质上而言都属于私人公司（Private Company），只不过新加坡政府是公司的唯一股东而已。之所以注册成私人公司，一是可以避免向公众披露信息的义务，二是可以完全利用私人公司的治理机制。

　　通过增强信息披露以提高公司运营的透明度，是改善公司治理结构的重要途径。但是，如果向市场充分披露基金的投资策略和资产组合，就容易被投机者掌握并预测基金的投资风格和挑选投资对象的标准，进而容易被其利用，以造成“买什么什么涨”、“追涨杀跌”的局面。因此，对于中投公司而言，如何把握信息披露与盈利之间的平衡是非常重要的。其他主权财富基金在这方面提供了正反两方面的例子。挪威的全球养老基金是透明度的坚定捍卫者，在其网站上，公布了所有3500项投资的投资规模和损益。相比之下，新加坡的GIC和淡马锡仅仅向股东披露投资组合，并没有向公众披露其他信息的义务。估计在中投公司运行初期，会仿效新加坡主权财富基金的信息披露方式。