矿山资源整合矛盾与现实

　　吃不上肉就得挨饿的煤窑

　　“中国的石油、天然气开发秩序在所有矿产中秩序还是最好的。”一位接近国土资源部的人士说。也因此，在去年的《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（国办发〔2006〕108号）中，没有提到油气，而是强调整合包括煤炭在内的矿山数量多、问题相对突出的15种固体矿产。

　　这15种固体矿，包括煤、铁、锰、铜、铝、铅、锌、钼、金、钨、锡、锑、稀土、磷和钾，也因此成为中国大地上一场矿产资源争夺战的主战场。

　　20年来，中国先后进行了多次矿业秩序治理整顿，矿山数量已从1990年代的28万多个减至目前的12万多个，矿产资源开发管理也不断迈上新台阶。但国土资源部指出，目前的矿业秩序仍不利于国民经济的持续发展，对矿产资源和其他生产要素进行整合，调整矿山开发布局已显得尤为重要。

　　正是基于这个背景，国土资源部自2005年起，要求各地根据资源的自然赋存状况和经济社会可持续发展的要求，以省级行政区域为单元编制整合总体方案，并做出总体部署和合理进度安排。

　　2005年，国土资源部和各级国土资源管理部门突出“治乱治散”，坚决打击无证勘查开采、越界开采、非法转让以及乱采滥挖煤炭资源等各种违法违规行为，关闭了一大批浪费资源、破坏环境、安全生产不合格的小煤矿。

　　2006年，国土资源部会同国家发展改革委员会，依据《煤炭国家规划矿区矿业权设置方案的通知》（国土资厅发[2006]26号），按照规划对国家规划矿区实行特殊保护措施的要求，在全国煤炭开发条件好、煤炭储量富集地区设立了45个煤炭国家规划矿区，并基本完成了对45个煤炭国家规划矿区矿业权设置方案的编制，对主要产煤省（区）大中型煤炭矿产地的勘查、开采工作进行了全面清理整顿。

　　经过多年的“治理整顿”、“再整顿”、“全面整顿”，按照国土资源部相关人士的说法，无证开采行为已基本得到遏制。按进度安排，各省要在2007年年底前完成3个以上重要矿种和5个以上重点矿区的整合工作，总结经验后全面推开，在2008年年底前基本完成已开发的各类矿产资源的整合工作。

　　从国土资源部的安排看，2007年是对全国主要矿山进行资源整合的关键一年。

　　国土资源部的思路是，通过整体规划和加强宏观调控，以此为路径实现矿业开发从无序到有序的局面。整体规划分为两种，一个是地质勘查规划，一个是矿产资源规划，包括矿产勘查、矿产开发、矿山环境保护；然后根据规划，再对矿产资源合理的配置、布局、结构的调整、统筹进行考虑。

　　政府的有形之手挥动之时，必然会搅动由各种既有利益相关者形成的既有秩序——即使这种秩序在政府看来是多么的无序。

　　中国矿业联合会顾问、原地矿部矿管局副局长。《土地法》与《矿产资源法》两法修改组成员傅鸣珂认为，国土部目前的规划和整合对矿业权的管理非常有利。“矿业权的管理、采矿许可的发放需要统筹规划。”他说，“从源头上，在宏观上解决好矿业权管理的主要问题。比如发证太多、布局不合理、大矿小开、一矿多开、市场准入门槛太低等，通过规划对矿山企业进行合理布局，使其有序发展；从管理角度看，要想使矿业权市场管理规范、有序，就得要针对现在存在的各种问题有针对性地制定政策措施，并在目前正在修改《矿产资源法》中把一些行之有效的措施上升到法律层面，来弥补过去制度的缺陷和漏洞。”

　　但一些一线的专业人士觉得政府想得太简单。“30多年无矿权，20多年的管理混乱，不可能通过一两项政策、规划来根本改变。”山西阳泉一家煤矿的矿长张满怀从当地矿业的实际状况对《商务周刊》评价道。矿业学院毕业的张满怀，先后在吕梁、大同和阳泉的煤矿担任过矿长，按照他的观察，20多年来，全国开展了持续不断的矿业秩序治理整顿，打击非法采矿每次都是重中之重，“炸封、拆除、打击、巡查，矿管人员每日都在重复着过去的故事，虽然都取得了一定的成效，但乱和散的问题始终没有彻底解决，经常是按下葫芦浮起瓢，在乱和散之间反复”。

　　1999年至2001年，国土资源部暂停发放中小型煤矿采矿许可证3年。2001年国务院两次发出有关整顿关闭小煤矿的通知，同时积极开展煤炭矿山和生态环境整治，启动了全国煤炭资源回采率专项检查工作。

　　2001年4月11日，《全国矿产资源规划》实施。截至2002年底，根据国务院授权，国土资源部会同原国家计委、经贸委、环保总局等批复了全国31个省级矿产资源总体规划，同时全国市、县级矿产资源规划编制工作正式启动。国家、省、市、县4级矿产资源规划的编制与发布实施，结束了新中国矿产资源管理无规划可依的历史。

　　2004年，国土资源部按照国务院关于加强大型煤炭基地建设的要求，对主要产煤省（区）大中型煤炭矿产地的勘查开采工作进行了全面清理整顿，暂停审批颁发新的煤炭、煤层气勘查许可证和采矿许可证。

　　“但结果是煤炭开发秩序仍不见明显好转。”张满怀说。据介绍，2005年，国家主要是关闭没证煤矿。但事实上有证没证本身就难以界定。现在煤矿是6证，包括采矿证、工商营业执照、生产许可证、矿长资格证、安全生产合格许可证，分别由省国土资源厅、工商局、煤炭生产局、生产安全局等部门办理。每年都要年检，6个证全年检结束，就得花费几个月的时间。大多数矿产企业包括大型矿都六证不全。

　　“现在又提出整合煤矿，杜绝大矿小开，实现集约化，这个思路大体也对，但矿产资源整合不是和面，仅是图纸上整合不行。一个煤矿，小则上千万的利税，大则上亿，甚至几亿的利税。这几亿对于地方政府和百姓意味着什么？”他说，“对一个财政收入只有6000万元左右的贫困县来说，关停小煤窑意味着它几乎一无所有了。”

　　在山西，80％的县财政收入主要依靠煤炭开采和炼焦，吕梁、大同等地的一些县区乡，煤炭的收入占到了地方政府财政收入的70％—75％。100年前还是全国最富的山西，100年后的今天已经沦落为全国人均收入倒数第一的省份，你很难想象它会比青海、西藏更穷。张满怀曾经在吕梁一家年产30万吨的中型煤矿当过3年生产矿长，吕梁山区是全国18个集中连片的重点贫困地区之一，它管辖有3市10县，10个县全部都是国家级或省级贫困县。由于频发矿难，吕梁地区的大小煤矿不断收到停产通知，但他清楚的记得，有一次某县一位负责煤矿生产的负责人问他什么时候能恢复生产——不生产财政收入没有了，县里都扛不住了，这位官员的工资也保证不了。

　　更重要的是，一些拥有采矿许可证的小型煤矿不仅动辄因别的地方发生矿难而被勒令暂时停产接受检查，到头来也成为被整合的对象。那么多地方煤窑上马，是当年国家为了缓解能源瓶颈而政策扶持的结果，现在为了治理而关停并转，势必给矿主带来巨大的经济损失。

　　对此，中国政法大学中国国土资源研究中心主任李显冬也无奈地指出：“这不是吃不上肉可以吃菜的选择，而是吃不上肉就得挨饿的选择。”

　　“在这种情况下，调整矿业结构、促进矿业经济增长方式转变，对建设资源节约型、环境友好型社会的提法，多少有些无力。”他说。

　　“这次能否达到目的，人们在拭目以待。但从现实来看，矿政管理的路很长，各级政府和有关部门不能急功近利。”张满怀说。 据张介绍，现在的煤炭政策变化太快，国家要求北方最新的整合煤矿产量是30万吨，原先是9万吨。他抱怨道：“大家知道，要建一个小井要两年时间，一个大井就得4年时间，可是我们政策一年之内就能变好几次。”

　　对此，国土资源部也认为目前工作进入了攻坚阶段。“2005年之后的矿业秩序整顿分为治乱（清理无证的）、治散（整合有证的）和治本（制章立规）三个阶段。”上述接近国土资源部的人士对《商务周刊》解释，现在刚刚进入难度最大的治散阶段。他也同意，在这个阶段，已经不能单纯采用简单的行政措施，“而应综合运用经济、法律和必要的行政手段，通过企业平等协商，采取收购、参股、兼并等方式对矿产资源开发进行整合，达到调整矿山开发布局，实现资源规模化、集约化开发的目的”。

(责任编辑：谢晓茵)